武威市人民政府关于水权制度改革的实施方案

	内容分类： 财务会计法	实 效 性：现行有效
	文    号：武政发[2007]26号	发文机关：
	发文日期：2007-03-31	生效日期：2007-03-31

各县区人民政府，市政府各部门，中央、省属驻武各单位，驻武各部队：
　　为了全面落实科学发展观，优化水资源配置、节约和保护，实现可持续利用，落实省政府批准的《石羊河流域水资源分配方案》，结合武威市经济社会发展的用水需求，明晰水权，建立水市场，构建行政管理与市场机制相结合的水权制度体系，加快节水型社会建设进程，制定本方案。

　　一、水资源及水权现状
　　我市多年平均水资源总量14.937亿m3，年需水量24.95亿m3，属资源型缺水和水质型缺水的地区。石羊河流域武威属区国土面积2.91万km2，占全市国土总面积的87.7%；2006年人口181.15万人，占全市总人口的92.7%；有效灌溉面积273万亩，是武威市人口和工农业生产的集聚之地；现状多年平均水资源总量11.051亿m3，人均占有水资源量不足600m3，耕地亩均占有水资源量约220m3，分别是全省平均水平的1/2和 1/3，全国平均水平的1/3和1/9，是全国乃至世界上最干旱缺水的地区之一。水资源短缺始终是我市经济社会发展的首要制约因素。为了解决这个问题，武威历届各级党委和政府发动人民群众，合渠并坝，兴修水库，衬砌渠道，平田整地，打井抗旱，进行灌区改造，形成国家投资，政府管理的公益性用水管理体制。但随着对水资源的过渡开发利用，流域生态环境遭到严重破坏。引发了经济、社会、生态等方面的一系列问题。一是水资源总量不足，严重影响到经济社会的可持续发展；二是地下水采补失衡，地下水位持续下降，水质恶化，一些地方人畜饮水发生严重困难，引起人口迁徙外流；三是山区水土流失加剧，水源涵养功能降低；四是中下游植被退化，沙丘活化，荒漠化土地面积不断扩大，严重威胁到流域内人民群众的生产生活环境。水权不明晰，水的价格背离价值，水资源得不到高效利用。现行的水资源管理体制已经不能适应社会主义市场经济的要求，不能满足武威市经济社会发展和生态环境改善的要求，因此，推进水权制度改革已迫在眉睫、刻不容缓。

　　二、指导思想和基本原则
　　（一）指导思想
　　以党的十六大精神为指导，坚持以人为本、人与自然和谐相处的科学发展观和可持续发展战略，按照石羊河流域综合治理的目标，坚持水资源的优化配置、节约保护和高效利用，维护用水者权益，建立健全水权制度体系，以水资源的永续利用支持武威经济社会的可持续发展。
　　（二）基本原则
　　1、优化配置和可持续利用的原则。加强水资源管理、改革水权制度，必须按照省政府批准的《石羊河流域水资源分配方案》中分配给各县（区）的总水量和武威市行业用水定额双控制的要求配置水资源，坚持水资源的可持续利用，考虑经济社会发展和流域生态对水资源的潜在要求，根据经济社会发展状况，及时调整行业用水定额，促进水资源的优化配置。以水资源承载力和水环境承载力作为水权配置的约束条件，利用市场机制促进水资源的优化配置和高效利用。
　　2、责权明确和统一监管的原则。改革水权制度，必须清晰界定县（区）水行政主管部门以及水管单位的权力和责任，明确用水户的权利和义务；必须贯彻水资源统一管理、监督的原则。石羊河流域水资源的调度必须服从省石羊河流域管理委员会的统一管理和监督，实行流域管理与行政区域管理相结合，分配给各县（区）的水资源量可由县（区）水行政主管部门配置管理。
　　3、政府调控与市场机制相结合的原则。我市现行水价是政策性水价，建立水权制度后，用水权和水价将出现多元化，水市场将逐步发育。为了确保政府对水市场的调控作用，防止市场失控，县（区）水务部门要配合物价部门加强对水市场的监管。同时，又要充分发挥市场机制的作用，提高水资源的配置利用效率。
　　4、公平与效率的原则。建立健全水权制度，公平和效率既是出发点，也是归属。县（区）在水权配置过程中，既要充分考虑不同条件下人民群众生存和发展的平等用水权，又要充分考虑经济社会和生态环境的用水需求。合理确定行业用水定额、确定用水优先次序、确定紧急状态下的用水保障措施和保障次序。强化全社会水的商品意识，坚持水资源有偿使用和效率优先的原则，通过流转，优化配置水资源，提高水资源的效率。

　　三、主要内容
　　水资源管理和水权改革的根本目的是为了优化配置，明晰水权，节约用水，提高用水效益。主要内容包括对水资源实行总量控制和定额管理双控制的管理办法；编制水资源配置方案及管理制度；建立健全对水资源的经济、环境和生态价值进行评估的制度；对水资源的调查评价，对水资源可利用量估算和对水资源演变情势分析等制度。
　　（一）强化水资源管理
　　石羊河流域水资源的开发、利用和保护，必须按照全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理、适水发展、厉行节约、保护生态的要求，坚持以人为本，保障城乡居民生活用水，合理配置工业、农业和生态用水。建立起以水权改革为核心的水资源管理制度体系、与水资源承载力相协调的经济结构体系、与水资源优化配置相适应的水利工程体系；形成政府宏观调控、市场引导、公众参与的节水型社会运行机制，以切实转变全社会对水资源的粗放利用方式，促进人与水和谐相处，实现水资源可持续利用。
　　1、坚持水资源统一管理。坚持流域管理和区域管理相结合，强化水资源配置、监管和统一决策。在严格执行即将出台的《石羊河流域管理条例》的同时，各县 （区）要制定对本区域水资源实行总量控制和定额管理的管理办法，编制水资源开发利用近期和中长期规划、水中长期供求规划、水资源配置方案，切实推进水资源优化配置和高效利用。
　　2、明确初始水权分配。根据省政府批准的《石羊河流域水资源分配方案》、《武威市水资源开发利用现状分析与评价》，按照总量控制和定额管理的规定，将已经分配到各县区的水权进一步细化分解到灌区、乡镇（水管站）、村组（用水者协会），按《武威市农业、工业、生活、生态用水定额指标》合理确定各类用水户的用水量。要制定分配原则，明确分配的条件、机制和程序；建立用水总量宏观控制指标体系和用水定额指标体系；建立水权的登记管理制度，对用水户的初始水权进行登记确认，保证初始水权基本稳定，规范初始水权的调整、流转和终止；建立公共事业用水管理制度、生态用水管理制度，强化生态用水管理，充分考虑生态环境用水的需求；制定特殊条件下水量分配办法，对特殊条件和年份（如干旱年）的用水量进行调整和分配。
　　3、强化取水许可与监督。完善并严格实施取水许可制度，根据用水总量控制指标和用水定额分配初始水权，重新核发取水许可证；对取得取水许可的用水户加强监督管理，包括对水的使用目的、水量和水质等方面的监督管理；制定取水权终止管理规定，明确使用期限和终止时间；建立健全水资源有偿使用制度，按有关法律法规和《武威市水资源费征收使用管理办法》征收水资源费，并对水资源费建立财政专户，实行预算管理。
　　4、严格水资源和水环境保护。要制定节约用水管理办法和建立节水型社会指标体系；依据有关法律法规完善控制排污的制度。包括建立和完善排污浓度控制与总量控制相结合的制度、边界断面水质监测制度、入河排污口管理制度、污染事件责任追究制度、污染限期治理制度、排污现场检查制度以及其他各项排污管理制度；完善地下水管理及保护制度，制定出台地下水开采管理办法，取水口计量设施安装管理办法，划定地下水限采区和禁采区的范围。
　　（二）积极推进水权改革
　　1、合理确定行业用水定额。行业用水定额是确定初始水权的基本依据。行业用水定额标准包括农业、工业、生活、生态等用水标准。生活用水标准确定参照《城市给水工程规划规范》（GB50282-98）；基本生态用水从流域生态安全出发，按农田灌溉面积凉州区12%、民勤县15%、古浪县10%配置，随着耕地面积的压缩，逐年加大生态用水比例。农业用水定额即要考虑县区经济发展水平和自然条件，又要考虑产业结构调整因素，合理确定配水面积和定额；我市工业以资源——加工混合型为主，耗水量较大，为确保工业用水，水量分配时取水定额略高于全国平均水平。行业用水定额的确定，总体上既要参照甘肃省人民政府批复的《石羊河流域水资源分配方案》，也要结合实际，进行分析研究，在此基础上进行科学合理的确定。
　　2、完善水资源价值核算体系。市县（区）水行政主管部门要配合物价部门建立对水资源的经济、环境和生态价值进行评估的制度。包括对水资源的调查评价、水资源可利用量估算、水资源演变情势分析、水价的核算评价等制度，建立合理的水价形成机制，逐步实现定额内执行基本水价，超计划用水实行季节性水价和超定额累进加价制度。
　　3、建立水权有偿转让制度。一要制定水权转让管理办法。对水权转让的条件、审批程序、权益和责任转移以及对水权转让与其他市场行为关系的规定，包括不同类别水权的范围、转让条件和程序、内容、方式、期限、计量方法、水权交易规则和交易价格、审批部门等方面的规定；二是建立水权转让协商制度，水权转让是水权持有者之间的一种市场行为，需要建立政府主导下的民主协商机制；三是建立水权转让第三方利益补偿制度，明确水权转让对周边地区、其他用水户及环境等造成的影响进行评估、补偿的办法。
　　4、推进水市场建设。水市场是通过市场交换取得用水权的机制和场所。在水市场具体以水票形式表现，水权的转让主要通过水票的流转来实现。采取“准市场” 的形式来运作。在水市场发育的初级阶段，要从管理机构设置，建立水市场运行规则，界定可交易水权，制定水权交易制度，明确交易规则，特别是规范交易成本和交易价格以及交易的程序和方式等方面做好相关工作，通过健全市场运行机制，逐步培育和完善水市场。
　　5、建立健全水事纠纷协调仲裁机制。水权水市场建立后，水权主体多元化，水事关系复杂，为协调用水矛盾，乡镇、村组必须建立以用水者协会为主体、政府调控、水行政主管部门参加的协调仲裁制度，协调解决水权改革和水市场建设中出现的各种矛盾和问题。

　　四、进展要求
　　1、全面落实初始水权分配。省政府批复的《石羊河流域水资源分配方案》中已经明确了分配给我市各县（区）的初始水权。我市地表水引水总量为10.46亿 m3，其中凉州区6.91亿m3，民勤县2.67亿m3，古浪县0.80亿m3，天祝县0.08亿m3.石羊河流域武威属区地下水允许开采量5.06亿 m3.现状凉州区地下水开采量4.58亿m3，民勤盆地地下水开采量5.16亿m3.到2010年凉州区地下水开采量要控制在3.53亿m3以内，五年削减1.05亿m3，平均每年削减2100万m3；民勤盆地地下水开采量应控制在1.34亿m3以内，五年削减3.82亿m3，平均每年削减7640万 m3.各县区要根据已分配的水权，在4月10日前，完成县区向灌区、行业，灌区向乡镇、村组（用水者协会），村组（用水者协会）向用水户的三级水权分配工作，并完成水权证核发工作。各县（区）必须将水权全部落实到用水户。灌区向乡镇、村组分配的农业灌溉用水量，自流灌区以斗口计量，井灌区以井口计量，其它行业用水量用水表计量。农田配水面积以二轮土地承包核发的土地使用证面积为依据。凉州区和民勤县的农田配水面积要按《石羊河流域重点治理规划》确定的农业人口人均耕地面积为依据，逐年压缩配水面积。
　　2、建立和完善水权制度。各县）区）要根据《中华人民共和国水法》、《取水许可和水资源费征收管理使用条例》、《甘肃省水资源管理条例》、《甘肃省取水许可实施细则》等有关法规，按照省政府批准的《石羊河流域水资源分配方案》，4月底前编制完成地下水控制管理办法、灌区水事协商规约、农民用水者协会章程等。县（区）政府要高度重视，把好关口，简化程序，为水权改革搞好服务，进一步推进水权改革，规范水权交易行为。
　　3、实施水票制供水。全市农业用水全部实行水票制供水，各县（区）要尽快制定《水票管理办法》和《水量交易规则》，并依据配水计划和用水定额向用水户出售水票。水票为用水户的水权凭证。用水单位或用水户取得水资源使用权以后，可以通过水票流转的方式进行水权交易。为方便交易，水票制式县（区）内应统一。水票种类和面额可根据用水户分配的水权，本着便于管理和交易的原则由各县（区）自行确定。水票由县（区）财政、水务部门监制，灌区水管单位到县（区）水行政部门领取水票，各用水者协会依据水管部门审定的配水计划及所分配的水量到水管单位购买水票，各用水户到用水者协会或村组购买水票。水票采用年度和季度两种制式，水票流转实行当年当季使用有效，不得跨年度使用，节余水票由水管单位（售票单位）以120%的价格负责回收。各县区必须在今年4月10日开始全面推行水票制。市政府将在4月底前出台农业用水交易办法，规范交易行为。
　　4、推进民主参与式管理。为体现民主、公开、公平的原则，进一步调动农户参与用水管理的积极性，各县（区）要高度重视农民用水者协会的组建工作，县（区）和乡镇两级党委加强领导、明确责任、周密安排，在4月20日前全面完成组建农民用水者协会工作，通过协会将水权配置到户，出售水票，收缴水费，调处水事纠纷，协调水量交易。新组建的用水者协会认真学习和总结推广凉州区永丰镇永丰村和民勤县大坝乡文二村等农民用水者协会的经验和做法。
　　5、做好非常规水资源的开发利用。非常规水资源包括污水处理回用，咸水、微咸水的有效利用、雨水集蓄利用等。非常规水资源的充分利用，是有效缓解水资源短缺矛盾的重要途径。水务、环保等部门要组织科技人员，深入开展非常规水资源的开发利用研究。非常规水资源的开发利用坚持“谁投入、谁开发、谁受益”的原则，投资开发者拥有水的使用权和支配权，但要纳入水行政主管部门的统一管理。

　　五、保障措施
　　1、加强组织领导，强化协调合作。水权改革涉及各行各业的切身利益，工作量大面广，任务重，要求高，对实施石羊河流域综合治理，实现水资源的优化配置和经济社会的可持续发展具有十分重要的意义。市上成立由市政府领导任组长，市直有关部门为成员单位的水权改革领导小组，负责全市水权制度改革的组织协调和实施工作。市直有关部门要结合本部门业务，围绕水权制度改革，科学分工，各负其责，形成齐抓共管的合力。各县（区）也要成立由县（区）政府主要领导为组长，有关职能部门负责人为成员的水权改革领导小组，负责本县（区）水权制度改革的组织协调和实施工作。要强化目标管理，将水权改革的各项工作分解落实到各成员单位，层层签订责任书，做到目标明确，任务具体，责任到人，最大限度的调动各方面的积极性，共同推进水权改革制度进程。
　　2、完善政府职能，发挥市场作用。现阶段水资源配置及水权转让不能完全市场化，在水资源管理上要完善政府职能。合理界定市场与政府的关系，政府要加强管理，让市场充分发挥作用。水行政主管部门要对水权拥有者资格进行确认，推进水权机制、分配规则和交易规则的确立。用政府行为推进水权改革，为水市场的发育和发挥作用创造条件。鼓励用水户之间通过水权交易满足新增的用水需求，并提供各种便利条件。政府对水市场进行监管，维护良好的市场秩序。
　　3、加强基础设施建设，为水权交易提供服务。按照规划的工程措施和非工程措施，有计划地安排水资源项目，加大资金投入，拓宽资金筹措渠道，发挥政府、水管部门和用水户的投资积极性。建设和完善水利基础设施，进一步加强末级渠系计量设施建设和机井智能化计量设施安装，为水权交易提供输水和计量保障。
　　4、完善水资源有偿使用制度，统一征收水资源费。依据国务院《取水许可和水资源费征收管理条例》和《武威市水资源费征收使用管理办法》，结合各县实际，加大水资源费的征收力度，对超计划用水，累进加价征收水资源费，对超额用水量征收的水资源费，按取之于民，用之于民的原则，用于节水工程建设维护和计量设施设置、安装的补贴基金。
　　5、规范取水程序，保障“水票”正常运转。用水户取水按“先确权、再计划，先申请、再分配，先购票、再取水”的程序进行。用水户购买“水票”可按季度购买，也可按年度购买，水管单位设立台帐实行“水票”累加，累加值达到用水户取水指标的，原则上不再出售“水票”。用水户持“水票”向水管单位申请供水。
　　6、充分发挥舆论宣传和监督作用，确保水权改革的顺利推进。充分利用大众媒体，广泛开展宣传，提高广大市民的水危机意识。采取编印宣传手册、专家讲座等办法加大宣传教育力度，使群众普遍了解我市的基本水情和水权改革的目的。大力增强全民水忧患意识，转变用水观念，推进水权、水市场建设。做好水权改革，水权分配是基础，政府引导是关键，制度建设是保证。县（区）政府要全面负责，各部门要科学指导，全社会要合力推进水权改革，促进我市节水型社会的建设进程。

武威市人民政府
2007年3月31日