审计署关于征求《审计法（修订征求意见稿）》修改意见的通知

	内容分类： 财务会计法	实 效 性：现行有效
	文    号：审法发[2004]33号	发文机关：国家质量监督检验检疫局
	发文日期：2004-04-29	生效日期：2016-12-11

各省、自治区、直辖市和计划单列市、新疆生产建设兵团审计厅（局），署机关各单位、各特派员办事处、各派出审计局：
　　为了落实全国人大和国务院关于审计法修订的立法规划，审计署组织有关人员起草了《审计法（修订征求意见稿）》，现印发给你们。请组织有关人员认真研究，提出修改意见，并于2004年5月15日前将书面修改意见报署（含电子文件）。
　　联系人：彭新林 黄跃进
　　电 话：（010）68301762 （010）68301792

附件： 关于《审计法（修订征求意见稿）》的说明

审计署
2004年4月29日

　　国务院将修订审计法列入国务院2004年度拟提请全国人大常委会审议的法律草案计划，十届全国人大常委会将修订审计法列为2004年度审议的立法规划。审计署党组高度重视审计法修订工作。为了落实全国人大和国务院关于审计法修订的立法规划，李金华审计长在今年的全国审计工作会议上作了部署，将审计法修订列为今年审计机关的一项重要任务。2004年2月，审计署印发了《审计法修订工作方案》，成立了由董大胜副审计长任组长的审计法修订工作小组。2004年4月，审计署抽调署法制司、办公厅、财政司、经贸司、经责司、外事司、科研所、京津冀特派办、南京特派办、济南特派办、湖南审计厅、海南审计厅和南京审计学院的有关同志，组成了审计法修订起草小组，集中研究修订审计法。目前，《审计法（修订征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）的起草工作已经完成。
现就征求意见稿的几个主要问题说明如下：

　　一、关于审计法修订的指导思想
　　一是依据宪法和立法法的有关规定进行。宪法是国家的根本大法。1982年宪法规定我国实行审计监督制度，确立了我国审计机关的法律地位、审计体制、审计监督的基本原则、审计职权、审计长任免等事宜。因此，修订审计法必须遵守宪法，同时，必须按照立法法的有关规定进行。二是适应我国社会经济和审计工作发展的需要，及时总结我国审计工作经验。审计法颁布实施以来，我国社会主义市场经济体制进一步完善，对审计工作提出了新的更高的要求。同时，全国各级审计机关和广大审计人员在审计工作中也形成了一些实践证明是成熟的经验和做法。因此，修订审计法必须适应我国社会经济和审计工作发展的需要，将成熟的经验以法律形式确定下来。三是研究和借鉴国外审计立法的有益经验。随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制的不断完善，特别是加入WTO之后，中国审计必须融入国际审计的大环境中。修订审计法要研究和借鉴国外审计立法的有益经验和人类共同创造的文明成果。

　　二、关于审计机关执法主体资格。审计法颁布以来，审计机关的执法主体资格经常受到质疑，审计处理处罚难，审计监督职能不能得到充分发挥。为了进一步明确审计机关的执法主体资格，征求意见稿第三条第二款吸收《审计法实施条例》第四条第二款的内容，规定审计机关适用法律、法规和国家其他有关财政收支、财务收支的规定进行审计评价和处理、处罚。

　　三、关于审计工作报告制度。审计法第四条规定，国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。从国际范围看，审计机关向议会或权力机关报告工作是国际审计的通行做法。根据我国宪法的规定，征求意见稿将审计法第四条修改为，审计机关受本级人民政府的委托，应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出关于预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告。审计机关受本级人民政府的委托向本级人民代表大会常务委员会提出审计工作报告，报告的主体仍是本级政府和人大常委会，与审计法原条文立法精神一致，与目前的实际做法也一致，既维护了现行审计体制，又突出了审计机关的作用，有利于改进审计工作报告的形象，推进我国审计融入国际审计主流社会。

　　四、关于审计机关和审计人员。一是进一步明确了审计经费的法律保障。必要的经费是保证审计独立性的重要前提。当前，审计工作中的一个突出问题是审计经费严重不足。审计经费问题已经影响到审计机关（尤其是基层审计机关）依法独立行使审计监督权。目前，地方各级政府给审计机关的交办事项较多。这些交办项目所需的经费在预算中难以确定（如经济责任审计）。为了保证审计机关更好地履行审计监督职责，有必要根据法定程序追加必要的经费。征求意见稿在第十一条规定，审计机关遇有履行职责必需的经费不足情形时，可以依照法定程序向本级人民政府行政首长申请追加。二是确立了审计职业资格制度。审计工作专业性比较强，对从业人员的专业素质要求很高。目前，基层审计机关人员的年龄结构、知识结构不合理，安置性、照顾性人员多，具有相关专业知识的人才少，审计机关陷入了人员严重超编与审计力量严重不足并存的局面。为了提高审计人员素质，实现对审计队伍的科学管理，保障审计人员依法履行职责，保障审计机关依法独立行使审计监督权，征求意见稿第十二条规定，审计机关实行审计职业资格制度，具体办法由国务院规定。这就为审计机关逐步推行审计职业化奠定了法律基础。三是进一步明确了审计机关负责人的任免程序。由于审计监督工作的特殊性，审计机关负责人容易受到打击报复。《审计法实施条例》第十二条规定，地方各级审计机关正职和副职负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见。但是，在地方审计机关负责人任免过程中，普遍存在着不征求上一级审计机关意见或根本不重视上一级审计机关意见的现象，宪法和审计法规定的地方审计机关双重领导体制没有得到很好的贯彻落实。审计机关和监察机关的工作性质相似，都是专门监督机关。征求意见稿第十六条借鉴《行政监察法》第十一条的表述，明确规定地方各级审计机关正职、副职负责人的任命或者免职，在提请决定前，必须经上一级审计机关同意。

　　五、关于审计机关职责。一是进一步明确了宪法规定的审计监督范围。宪法第九十一条规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。”其中“国家的”表述不应该仅理解为“国有的”，而应该理解为“国家独资的”、“国家控股或参股的”和“有国家资产的”。不能将宪法确定的国家的财政金融机构和企业事业组织局限于国有单位。随着社会主义市场经济体制的逐步完善，国家独资的金融机构、企业、建设项目逐步减少，国家控股或参股的、有国家资产的金融机构、企业、建设项目逐步增多，一些非国有单位也接受财政补贴或补助。为了维护国家财政资金的安全、完整，促进国有资产保值、增值，借鉴国外审计经验，征求意见稿吸收《审计法实施条例》第十九、二十、二十一条的相关内容，分别在第十九、二十一、二十二条规定，审计机关对国有金融机构和国有资产占控股地位或者主导地位的金融机构的财务收支，进行审计监督；对国有企业和国有资产占控股地位或者主导地位的企业的财务收支，进行审计监督；对以国有资产投资或者融资为主的国家建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。同时，征求意见稿第二十五条规定，经本级人民政府同意，审计机关可以对接受财政补贴、有国有资产或者对社会公众利益有重大影响的单位的财务收支，进行审计监督。二是明确了经济责任审计。自1999年中办、国办关于经济责任审计的两个暂行规定颁布实施以来，经济责任审计工作已在全国普遍开展，并取得了良好的效果，积累了不少经验。但经济责任审计目前尚无严格意义上的法律依据，存在着以文件代替法律法规的问题。为了将经济责任审计作为审计机关的职责以法律形式确立下来，征求意见稿第二十六条规定，审计机关对行政机关、国家的事业单位、国有及国有资产占控股地位或者主导地位的企业和金融机构主要负责人，或者经授权对其他机关主要负责人履行经济责任情况，进行审计监督。三是进一步明确了效益审计。效益审计是今后审计事业发展的重要方向，国外大多数审计机关普遍开展了效益审计。我国审计工作经过二十多年的发展，已开始转向财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重的阶段，特别是《审计署2003至2007年审计工作发展规划》对效益审计提出了明确目标和要求。审计法应当对效益审计给予足够的关注，增加对财政财务收支的经济效益、社会效益、环境效益进行审计的内容。因此，征求意见稿第二十八条规定，审计机关对审计法规定的财政收支、财务收支进行审计监督时，应当关注经济效益、社会效益、环境效益情况。四是关于内部审计。随着经济体制改革的深入和企业所有制形式的多元化，审计法仅对国有金融机构和企业事业单位的内部审计进行规定已不符合现实，涵盖不了内部审计行业管理的范围。此外，适应转变政府职能的需要，今后审计机关不宜直接管理内部审计机构，主要是指导、监督和管理内部审计协会，促进内部审计协会对内部审计机构实行行业自律管理。为了进一步明确国家审计和内部审计的关系，明确内部审计协会的法律地位，征求意见稿第三十一条规定，国家机关、金融机构、企业事业组织、社会团体以及其他单位，应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度。内部审计工作由内部审计协会实行行业管理。审计机关对内部审计协会进行指导、监督和管理，对内部审计机构的业务质量，进行检查和评估。五是进一步明确了审计机关对社会中介机构审计业务质量的监督检查职责。根据国务院办公厅《关于印发审计署职能配置内设机构和人员编制规定的通知》，国家对从事审计业务的社会中介机构的监督管理职能进行了调整，将指导和管理的职能划归财政部，审计机关不再具体负责指导和管理，主要承担对其审计业务质量的监督检查。作为国家的专门监督机关，审计机关监督检查社会中介机构的审计业务质量具有专业优势。从近五年的监督检查实践来看，审计机关的监督检查效果良好。因此，征求意见稿第三十二条规定，审计机关对社会中介机构的审计业务质量进行监督检查，并可以向社会公告监督检查结果。

　　六、关于审计机关权限。目前，审计监督的职责与权限不相匹配，实际工作中审计执法手段缺乏，审计执法难的问题非常突出。为了保障审计机关依法履行审计监督职责，征求意见稿进一步强化审计执法手段：一是明确规定被审计单位提供的资料中包含与财政收支、财务收支有关的电子数据和必要的计算机技术文档等资料；根据《会计法》第四条关于“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责”的规定，明确审计机关有权要求被审计单位负责人对本单位提供的会计资料的真实性和完整性作出书面承诺；适应我国国民经济信息化的发展，规定审计机关有权检查被审计单位与财政收支、财务收支有关的计算机信息系统；二是针对公款私存审计调查取证难的问题，赋予审计机关对被审计单位以个人名义存储的公款的查询权；三是对于被审计单位转移、隐匿、篡改、毁弃会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支、财务收支有关的资料，或者转移、隐匿所持有的违反国家规定取得的资产的行为，明确审计机关暂时封存有关资料和资产权；四是对于被审计单位正在进行的违反国家规定的财政收支、财务收支行为，赋予审计机关申请司法机关冻结被审计单位账户权；五是适应审计工作需要，规定审计机关在审计工作中有权提请公安、监察、财政、海关、工商行政管理等机关予以协助。

　　七、关于审计程序。一是进一步明确了审计程序。审计程序主要规范审计机关外部行政程序，即规范审计机关与被审计单位和有关单位的关系。有关审计机关内部工作程序的内容可以通过审计规章予以规范。本着这一原则，征求意见稿一方面删去了审计法第五章审计程序中的“年度审计项目计划”、“审计组”等文字，另一方面明确规定审计报告以审计机关名义征求被审计单位的意见，使审计报告征求意见环节起到审计处罚告知被审计单位的作用，与《行政处罚法》的有关规定相衔接。二是进一步规范了审计文书种类。鉴于世界主要国家的审计机关都以审计报告作为审计结果的最终载体，并向社会公布，征求意见稿对审计报告进行了重新定位，将其从审计机关的内部业务文书变为审计机关对外发布的审计法律文书，取消了审计意见书，将其内容纳入审计报告，从而以“直通车”的方式，实现与国际审计通行做法相一致。同时，征求意见稿进一步明确了审计决定书和审计移送处理书。三是建立健全了审计机关内部经常性的层级监督机制。为了全面推进依法审计，强化审计执法监督，根据国务院《全面推进依法行政的决定》关于“切实加强行政系统内部的层级监督”的要求和国务院《全面推进依法行政实施纲要》关于“创新层级监督新机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督。上级行政机关要建立健全经常性的监督制度，探索层级监督的新方式，加强对下级行政机关具体行政行为的监督”的要求，征求意见稿借鉴《行政监察法》第四十条的表述，规定上级审计机关认为下级审计机关作出的审计决定不适当的，可以责成下级审计机关予以变更或者撤销，必要时也可以直接作出变更或者撤销的决定。

　　八、关于法律责任。为了进一步规范审计行为，保证审计监督职责的履行，征求意见稿进一步明确了相关法律责任。一是进一步界定了违反审计法的行为及其相应的法律责任。征求意见稿借鉴《会计法》和《行政监察法》的相关规定，采用列举加概括的写法，规定了拒绝、阻碍审计或者调查、提供的与审计事项有关的资料及情况不真实、不完整以及拒绝作出承诺等违反审计法行为的法律责任，并对违反审计法规定的单位和直接负责的主管人员和其他直接责任人的处理、处罚种类、金额和比例等做出了具体规定，使审计机关享有的有关权限落到实处。二是进一步明确了对被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为进行审计处理、处罚的内容。征求意见稿吸收《审计法实施条例》的有关内容，明确规定审计处理包括责令限期缴纳应当上缴的收入、限期退还违法所得、限期退还被侵占的国有资产、限期冲转或者调整有关会计帐目等内容，审计处罚包括通报批评、警告、罚款或者没收违法所得等内容。三是针对审计决定执行难问题，规定了相应强制执行措施和法律责任。目前，审计工作中普遍存在着审计决定执行难问题。据不完全统计，去年全国的审计决定执行率只有一半。为了解决审计决定执行难问题，征求意见稿规定被审计单位拒不执行审计决定，不缴纳有关款项的，审计机关有权通知其开户银行或者其他金融机构扣缴，并将应当缴纳的款项按照财政管理体制和国家有关规定全部缴入国库。