海南省人民政府办公厅关于在琼海市进行乡镇财政管理方式改革试点工作的通知

	内容分类： 财务会计法	实 效 性：现行有效
	文    号：琼府办[2005]2号	发文机关：
	发文日期：2005-01-05	生效日期：2005-01-05

各市、县、自治县人民政府，省政府直属各有关单位：

　　乡镇财政建立于20世纪80年代，在促进农村经济和社会事业发展，巩固和加强农村基层政权建设等方面曾发挥了重要作用。随着财政分税制、农村税费等改革的不断深化，农村中小学教师工资上划，工商、税务等部门实行垂直管理，乡镇财政运行和管理的条件及环境发生了很大变化。现行的乡镇财政管理方式已不能适应新形势的需要和公共财政管理的要求。为切实解决目前乡镇财政管理中存在的预算编制不规范、预算执行不严格、人员超编、债务膨胀等许多矛盾和问题，省政府决定在琼海市进行以“乡财县管”为主要内容的乡镇财政管理方式改革试点。《海南省财政厅关于开展乡镇财政管理方式改革试点的意见》(见附件)已经省政府同意，现予印发施行。
　　在我省推行“乡财县管”的乡镇财政管理方式改革，有利于解决县、乡财政改革滞后问题，可以将近年来中央和省进行的一系列财政改革延伸到县、乡，规范县、乡财政收支行为，提高县、乡财政管理水平；有利于控制乡镇财政供养人员的过快增长，遏制乡镇债务膨胀，化解乡镇财政风险，缓解乡镇财政困难；有利于巩固农村税费改革成果，从根本上解决乱收费、乱摊派等问题，将国家给农民的实惠真正落实到农民手中，切实减轻农民负担。
　　琼海市政府要充分认识改革的重要性和复杂性，高度重视乡镇财政管理方式改革试点工作，切实加强领导，精心组织有关部门认真学习、研究中央关于乡镇财政管理方式改革的政策要求，制定好改革方案，积极稳妥地在全市组织实施。其他各市、县要认真做好改革前的“四清”工作，即清理乡镇财政供养人员，清理乡镇债权债务，清理乡镇预算单位银行账户，清理财政票据。在此基础上，制定加强财政供养人员、债权债务、银行账户、财政票据管理制度，建立严格的审批程序。省编制、人事劳动、监察、审计、财政、税务、人民银行等部门，要积极指导、配合做好改革试点中的有关机构调整、人员分流、债权债务清理、票据清理、账户清理等工作。省财政厅要加强业务指导，及时总结琼海市的改革试点经验，为全省推行乡镇财政管理方式改革做好准备。
　　附件：《海南省财政厅关于开展乡镇财政管理方式改革试点的意见》

　　附件

海南省财政厅关于开展乡镇财政

管理方式改革试点的意见

 

　　为规范乡镇财政管理，推行以“乡(含镇，下同)财县管”为主要内容的乡镇财政管理方式改革试点，制定本意见。

　　一、指导思想
　　实行乡镇财政管理方式改革试点的指导思想是：在保持乡镇财政资金所有权、使用权和财务审批权不变的前提下，市、县财政参与管理并监督乡镇财政收支，实行“预算共编、账户统设、采购统办、票据统管”的管理方式，提高乡镇财政管理水平，规范财政管理；确保乡镇基本支出需要，维护农村基层政权和社会政治稳定；提高财政资金使用效率，在一定程度上缓解乡镇财政收支困难；调动各方面积极性，促进区域经济和社会事业健康发展。

　　二、基本原则
　　(一)全面推行原则。对试点市、县所有乡镇，原则上都要推行以“乡财县管”为主要内容的财政管理方式改革。
　　(二)预算管理权不变原则。继续实行一级政府、一级预算。乡镇政府在市、县财政部门的指导和参与下，编制乡镇年度财政预算草案、决算草案及预算调整方案，组织本级预算的执行。
　　(三)资金所有权和使用权不变原则。乡镇财政资金的所有权和使用权归乡镇，资金结余归乡镇所有；乡镇原有的各项债权债务仍由乡镇享有和承担。
　　(四)财务审批权不变原则。属于乡镇财权和事权范围内的支出，仍由乡镇按规定程序审批。

　　三、主要内容
　　“乡财县管”改革的核心是，市、县财政部门参与管理并监督乡镇财政收支，建立规范的乡镇财政业务程序，减少财政资金使用的随意性，维护乡镇财政预算的严肃性，提高乡镇财政管理水平。
　　(一)“乡财县管”改革后相关部门的主要职责。
　　实行“乡财县管”改革，将原来乡镇自主管理本级财政改为市、县与乡镇共同管理乡镇财政，各相关部门在乡镇财政管理中的职责调整如下：
　　乡镇预算部门(含单位，下同)职责：继续保持资金所有权、使用权和财务、项目的管理权不变；编报本部门预算收支建议计划；组织本部门负责的财政性资金收入，按规定缴交国库或指定的财政专户；管理本部门领用的财政、地税票据；根据年度预算向乡镇财政部门提出本部门项目预算分月用款计划；到会计管理中心财务核算站办理支付手续；与会计管理中心财务核算站共同办理本部门年度财务决算。
　　乡镇财政所职责：审核、调整乡镇预算部门提出的年度收支预算建议计划，汇总部门预算，编制本级政府年度预算草案；批复各部门预算；负责财政票据发放、核销和监管等工作；组织督促财政资金及时入库，开展非税收入催收催缴工作；负责新型农村合作医疗基金征收和管理；负责审批预算单位账户的开设和撤并；编制预算资金使用计划，拨付资金；负责国家对农民各项扶持资金的发放工作(包括扶贫、优抚、粮食补贴、退耕还林等资金)；负责乡镇总预算会计核算工作；审核、汇总乡镇部门决算，编制本级财政决算；受理预算单位投资性举债申请，并按程序审查上报；负责现有乡镇财政所承担的其他工作。
　　市、县财政局职责：制定各乡镇财政预算安排的指导思想和支出政策；审核乡镇财政所报送的部门预算和财政收支预算草案、预算调整方案、预算科目和项目调剂方案；统一开设乡镇财政性资金账户；审核乡镇预算资金使用计划；审批乡镇预算单位投资性举债申请。
　　市、县会计管理中心乡镇财务核算站(简称财务核算站，下同)职责：办理乡镇预算单位的资金支付手续；建立预算单位账簿管理体系，设立各预算单位收支总账及分类账，办理单位会计核算，反映预算单位收支情况和相关会计资料，为预算执行分析提供信息；建立健全监督制约机制，保证财政资金安全。
　　人民银行国库部门(含商业银行代理国库)职责：继续负责国库收入划分报解和统计；办理国库资金出纳业务；办理国库资金结算；对国库资金进行监督管理；业务上指导和监督代理国库收付业务的商业银行。乡镇财政国库业务统一设在市、县支行，同时由财政所在乡镇金融机构设立待解户(待解户月终不得留存余额)。
　　代理收付业务的商业银行职责：根据财政所开具的拨款凭证划拨资金；具体承办预算单位的资金收付和结算业务，保证资金支付；向县、乡财政部门和人民银行国库部门反馈信息。
　　(二)“乡财县管”后乡镇财政业务管理和工作程序。
　　1．预算编制程序。
　　乡镇财政预算实行预算内外统管，县、乡两级财政部门共同编制预算的管理模式。市、县财政部门结合乡镇财力实际，兼顾需要与可能，制定各乡镇预算安排的基本原则、支出顺序、支出重点和公务费支出标准等政策；乡镇财政所按照市、县财政局的政策要求，根据乡镇年度社会经济发展情况和工作重点。结合预算单位的建议计划，提出乡镇部门预算和年度收支预算草案报市、县财政部门，经市、县财政部门审核同意后，送乡镇政府、乡镇人民代表大会审定。
　　在年度预算执行中，因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算总支出大于总收入，需要进行预算调整的，由乡镇财政所提出预算调整建议，经市、县财政局审核同意后形成乡镇预算调整方案，送乡镇政府审定后，提请乡镇人大主席团审查批准。年度预算执行中，在不影响收支总盘子的情况下，各支出科目或项目间的调剂，由乡镇财政所提出调剂建议，报市、县财政局审核，送乡镇政府审定。
　　2．预算执行工作程序。
　　(1)建立乡镇财政资金账户体系。
　　取消乡镇财政原在各金融机构开设的所有账户，由市、县财政部门统一开设乡镇国库、预算外资金专户、工资专户、其他特设专户。保留乡镇预算单位现有账户。
　　乡镇国库账户：市、县财政部门在人民银行国库(或代理国库业务的商业银行)开设的存款账户。该账户按收入和支出设置分类账，收入账按预算科目进行明细核算，支出账按预算科目和部门进行明细核算并按资金使用性质设置分类账册，用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政资金收支活动。
　　预算外资金专户：市、县财政部门在商业银行开设的预算外资金账户。该账户按收入和支出设置分类账，用于记录、核算和反映按规定未纳入预算内管理的其他财政资金的收支活动。
　　工资专户：市、县财政部门按规定在代理银行设立的工资发放专用账户。该账户用于统一发放行政事业单位在职人员工资和未纳入社会保障机构发放范围、应由财政发放的离退休人员的离退休费的发放。
　　其他特设专户：市、县财政部门按照上级要求在商业银行开设的特殊性专项账户。此类账户用于核算、记录和反映某些有特殊用途的资金收支活动。
　　以上账户设置预留市、县财政局局长和乡镇财政所长及乡镇财政拨款专用章。市、县财政局局长印章由市、县财政局国库(预算)股保管，财政所长印章由乡镇预算会计保管，乡镇财政拨款专用章由乡镇财政所长保管。
　　预算单位账户：原由预算单位开设并由财务核算站管理的或由财务核算站为预算单位统一开设、管理的账户。该账户用于接收乡镇财政所拨付给预算单位的各项资金，核算、记录和反映预算单位的资金收支情况。
　　(2)规范收入征缴方式。
　　按政府收支分类标准对财政收入实行分类。取消各种收入汇缴过渡账户，简化收入缴库(户)方式，将就地缴库(户)、集中缴库(户)和自收汇缴等方式改为直接缴库(户)和集中汇缴两种方式。
　　A、直接缴库方式：固定缴交人上缴的各项财政性资金，由征收机关或依法享有征收权的单位开具缴款票据，缴交人直接将收入缴交国库账户或预算外资金专户。
　　B、集中汇缴方式：流动性或小额零散的财政性资金收入，由征收机关或依法享有征收权的单位，直接收取现金，每日(或在规定时间内)汇总直接缴交国库账户或预算外资金专户。
　　(3)规范财政资金支付程序。
　　工资性支出：根据编制部门、人事部门和财政部门核定的各预算单位人员编制、工资标准、开支数额，由乡镇财政所根据市、县财政局核定的用款计划每月从乡镇国库直接拨入“工资专户”，并委托代理银行统一发放。代理银行将资金转入每个职工工资账户，并向乡镇财政所和预算单位及其职工提供工资发放信息。
　　工资以外的其他基本支出：由乡镇财政所根据市、县财政局审核的用款计划拨付到预算单位有关账户。
　　项目支出：由乡镇预算单位提出用款计划，经乡镇财政所和乡镇领导审批后报市、县财政部门，市、县财政部门根据预算额度和资金库存情况进行审核，乡镇财政所根据市、县财政部门审核后的用款计划，实行报账制管理。
　　乡镇财政的预备费：由乡镇各预算部门向乡镇财政所提出申请，乡镇财政所提出审核意见，经乡镇政府审批后，由市、县财政部门根据预备费使用结余情况和国库资金库存情况进行审核，由财政所支付到预算单位有关账户。
　　预算外支出：由乡镇财政所根据年初预算外收支预算和乡镇各单位收支情况，提出支出计划，经市、县财政部门审核后，由乡镇财政所从预算外收入专户支付到预算单位有关账户。
　　(4)完善决算报批手续。
　　乡镇财政决算草案，由乡镇财政所根据年度执行情况，汇总编制形成，报市、县财政局核准后，送乡镇政府、乡镇人大主席团审议。
　　3．政府采购工作程序。
　　乡镇各项采购实行集中采购和分散采购两种形式。属于政府集中采购目录的采购项目，一律实行集中采购。集中采购先由预算单位向乡镇财政所提出采购申请和计划，乡镇财政所审核、汇总后再向市、县财政部门提出申请和计划，经市、县财政部门审核后，交市、县采购中心(或财政部门)集中采购。采购资金由乡镇财政所直接支付给供货商。分散采购，由用款单位自行采购，资金拨付按预算内、外其他项目支出资金拨付程序办理。
　　4．票据领用工作程序。
　　乡镇使用的《海南省政府非税收入一般缴款书》等财政票据，由乡镇财政所统一向市、县财政部门领购，乡镇各执收执罚单位向乡镇财政所申请领用。票据管理严格执行“验旧领新”和财政票据领购证制度，有条件的市、县要利用“海南省政府非税收入管理系统”发放、核销和管理财政票据。

　　四、配套措施
　　(一)调整乡镇财政所的管理体制。实行乡镇财政管理方式改革后，乡镇财政所作为市、县财政的派出机构，实行市、县财政局对乡镇财政所的垂直管理，人财物上划到市、县(具体实施方案由市、县政府组织制定和实施)。
　　(二)认真开展乡镇财政供养人员、债权债务、账户、财政票据清理工作。4项清理是实施乡镇财政管理方式改革的重要基础工作，关系到改革的成败。市、县人事劳动部门要会同编办、财政部门组织对各乡镇财政供养人员进行清理、分流；市、县监察部门要会同审计、财政部门对各乡镇债权债务清理和界定；市、县财政部门要会同人民银行对各乡镇银行账户进行清理；市、县财政部门要会同地税部门对各乡镇财政票据进行清理。在清理的基础上，市、县有关部门要制定加强财政供养人员、债权债务、银行账户、财政票据管理制度，建立严格的审批程序。
　　(三)实施预算编制改革，逐步推行国库集中支付制度。为适应“乡财县管”改革的需要，要对乡镇现有预算编制和预算执行进行改革。乡镇所有预算内、外资金都要统一纳入预算，实行收支统管的综合预算；要细化预算，除年初预留的预备费外，所有资金都要尽可能落实到单位和项目；有条件的乡镇要逐步推行国库集中支付制度，改变财政资金层层转拨的方式，财政部门直接将预算单位的财政资金支付给供货商或个人；要切实树立预算的法制观念，严格按预算办事，无预算、超预算的项目不能安排支出。
　　(四)完善县乡财政管理体制。
　　按照积极稳妥、简明规范和向乡镇倾斜的原则，要科学测定乡镇收支规模，进一步调整和完善县、乡财政管理体制，加大对困难乡镇的扶持力度，确保乡镇维持正常运转所需的最低资金。同时，要采取切实可行的激励措施，调动和保护乡镇发展经济和增加收入的积极性，确保基层政权正常运转。
　　(五)抓紧实施“金财工程”。实行乡镇财政管理方式改革，需要专业的系统软件支持。省财政厅要帮助市、县财政局开发使用预算编制、预算执行系统，在市、县和乡镇财政实施“金财工程”，推行市、县财政与乡镇财政联网，实现网上审核，以减轻县、乡财政部门的工作量，提高工作效率，适应改革的需要。
　　(六)市、县财政部门要研究制定相应的工作制度，树立服务意识，提高工作效率。
　　乡镇财政管理方式改革后，增加了市、县财政部门的工作量。市、县财政部门能否有效行使好自己的职能，将直接关系到改革的成败。市、县财政部门要研究制定简明、适用的工作制度和工作流程，减少中间环节，减少不必要的审批程序，树立为乡镇服务的意识，提高工作效率。

海南省政府
二00五年一月五日